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河北監管局:新時代加強政府債務管理的思考

2019_08_28     來源:財政部

黨的十九大報告強調,“健全金融監管體系,守住不發生系統性風險的底線”,堅決打好防范化解重大風險攻堅戰。習近平總書記指出“要樹立正確政績觀,嚴控地方政府債務增量,終身問責,倒查責任”。新時代政府債務管理核心是更好發揮“有為政府”和“有效市場”作用,平衡事關“風險”和“發展”的多維度關系,打準、打好政策組合拳,形成更加成熟、更加科學的政府債務管控機制。

一、把握全局與局部,樹立一盤棋思想

政府債務事關總體國家安全,必須旗幟鮮明講政治,始終堅持以新發展理念為指導,牢固樹立大局觀念和全局意識,在解決“發展不平衡不充分”問題上發揮應有作用。一是立足國際全局提升應對外部風險能力。中國經濟健康快速發展需要良好的國際外部環境,不僅要管好債務發揮負責任大國作用,更要注重防范外部風險的輸入。中美貿易摩擦、國際貿易保護等,增加了資本市場外部輸入風險。在現實背景下,亟需嚴管地方政府債務,妥善處理好財政政策和貨幣政策間的平衡,兼顧發行和使用、需求和成本,不斷提升國內債券市場應對和解決復雜國際形勢的能力。二是立足管控全局提升抵御系統風險能力。政府債務風險是財政和金融風險的交叉點,事關全國發展大局和財政可持續。全國政府債務風險總體可控,但局部地區風險不容忽視,結構性矛盾仍較為突出??紤]到地方逐級下移債務和市縣間發展的不均衡問題,市縣政府債務風險分化更為嚴重,極容易成為債務風險的爆發點和重災區。做好新時代政府債務風險防控,地方要深刻認識風險形成規律,站在講政治高度劃紅線、守底線,強調守土有責但不自我封閉,加強靜態評估和動態監控,進一步健全約束機制,做到令行禁止。三是立足改革全局提升創新源頭治理能力。地方政府舉債機制已進入源頭治理、長效監管新階段,必須增強同相關領域改革的銜接配套,防止改革不協調造成相互掣肘、互為因果。堅持發揮市場在資源配置中起決定作用,轉變政府職能,控制地方主動舉債,實現由“全能政府向有限政府,建設型政府向服務型政府”轉變。堅持推動治理體系和治理能力現代化,建立現代財政制度,增強地方舉債約束,讓政府債務在“陽光”下運行。

二、兼顧近期與遠期,推進可持續發展

發展效益是新時代高質量發展的重要內涵,更加強調對近期投入產出比的約束和遠期發展穩定性、可持續性的考量。新時代加強政府債務管理要尊重并順應經濟發展規律和債務管理規律,科學統籌短期合理增長和長期持續發展的關系,實現政府債務邊際效益最大化,重點“破”“立”“降”上下功夫,保持政府債務正向作用,尋找到信貸驅動的繁榮與長期發展可持續的平衡。破,就是破舊路徑依賴,打破此前“唯GDP論”下對發展規模和數據的迷戀,放棄對“法不責眾”和“中央兜底”等不切實際的幻想。立,就是立新舉債動能,根據不同發展階段地區的債務耐受度和邊際效益值,從風險和成本角度強化中長期內的機制制約,防止出現債務規模不經濟問題。降,就是降系統性風險,要通過適度增加政府杠桿也為企業去杠桿爭取時間和空間,這其中要加強財政、金融統籌監管,探索建立符合我國國情的動態風險防控體系,指導地方政府債務規模和質量向最優狀態回歸。

三、統籌“前門”與“后門”,筑牢風險防火墻

2015年修訂后的《預算法》賦予地方政府依法適度舉債融資權限,為“開前門、堵后門”奠定了法理基礎。這是解決當前我國政府債務現實困難和突出矛盾的整體制度設計,兩者互為條件,相互影響。

開好“前門”,不僅將政府債務納入預算管理,降低融資成本,也能滿足地方舉債融資需求,從源頭解決地方對“后門”的依賴。關鍵是在債務體量控制前提下,創新政府債券功能和種類,建立與地方發展階段和融資需求相匹的管理創新機制。解決好“如何開”的問題,建立專項債券和項目收益、資產相對應的制度,推動地方政府債券評價管理從成本端延展至效益端,通過社會資本“用腳投票”倒逼地方政府提高項目質量和管理績效。解決好“開多大”的問題,完善政府舉債法律體系,提高政府債券管理制度的立法層級,進一步明晰債券發行規模、項目和程序的審查要求,為人大監督、行政監督提供法理依據。解決好“誰負責”的問題,完善債券管理責任體系,加強重點領域和關鍵環節的制衡,正確引導各級各部門多用、用好債券資金。

堵住“后門”,是創新地方政府融資形式,提高債券與項目匹配度的前提,更是做好歷史累積風險化解、有效控制債務風險的必然要求。地方隱性債務的膨脹從根本上來講是地方財力失衡和問責機制缺陷共同作用的結果,“堵后門”重點在切斷通往后門的路和形成“后門走不得”的震懾。抓住政府性債務風險預警和處置這一重點,進一步細化問責追責制度,增強對利益相關方的普遍約束力,真正使“堵后門”的法律法規成為帶電的高壓線。抓住融資平臺這一關鍵,堅持分類管理加速轉型,規范政府注資、補貼行為,切斷地方違法違規融資渠道。抓住體制改革這一根本,充分發揮市場機制激勵約束作用,促進市場融資自律機制形成,建立健全長效管理機制。

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